原标题：江西何以率先全面放开落户限制
人口竞争不再只是城市间的较量，户籍改革也不会停下脚步。短期内即使有省份跟进，但对部分经济强省来说，全面放开落户限制仍面临多重阻力。
文|《财经》记者 姚佳莹 张倩
吸引人口流入，特别是优质人才落户，不再只是部分大城市之间的较量。
2月23日，江西省发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的实施意见》（下称《意见》）提出，全面放开全省城镇落户条件，全面取消城市落户限制，以具有合法稳定住所（含租赁）或合法稳定就业为户口迁移的基本条件，取消参加社保、居住年限、就业年限等限制。
由此，江西省成为全国首个全面放开落户限制的省份。
此外，《意见》对人口流入后的档案服务管理、社保制度完善均作出详细安排。以医保为例，持有常住地居住证的常住人口可按当地居民标准缴费，且获得同等补助，推进门诊费用异地直接结算，确保人口跨制度、跨地区流动时能够连续参保。
“现在的城市发展有一项重要的衡量指标，即人口是净增加还是净减少、 净流入还是净流出，江西省率先放开落户限制，放开的越早，对当地越有利。”中国区域经济学会副会长、中国社科院研究员陈耀向《财经》记者表示。
1月19日，国家发改委秘书长赵辰昕在新闻发布会上表示，到2020年，城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制，超过1亿农业转移人口在城镇落户。尽管“到2020年推动1亿非户籍人口在城镇落户”的目标已实现，但“2035年基本实现新型城镇化”意味着，农业转移人口市民化将继续推进，户籍改革不会停下脚步。2020年底各城市“抢人大战”的硝烟尚未散去，而今江西举全省加入竞赛。那么，为何是江西率先全面放开落户限制？其它省份是否也会跟上？
有关人士亦提醒，全国各省市的具体情况差别较大，承接大规模人口自由落户的能力也不一样，因此类似江西省这样全面放开落户限制的举措，短期内即使有部分省份跟进，但并不能指望在一个很大的范围内广泛推行，特别是部分经济强省，对于人口落户的限制很难迅速全面放开，相关户籍改革应当还会有一个复杂的过程。
为何是江西率先放开？
“近年来江西经济增长速度处于全国第一方阵，但是江西工业园区的招工难、劳动力短缺现象还比较严重，江西是劳动力输出大省之一，放开城镇落户是吸引这支劳动大军回流江西就业的重要举措。”中共江西省委党校江西区域经济研究中心副主任刘晓青向《财经》记者表示。
江西属于中国中部地区，根据国家统计局数据显示，在人口总数增长方面，江西省人口总数从2008年的4400万人，到2019年增长至4666万人，人口增长并不明显，在中部六省（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）中排列末位。此外，近20年来，江西一直属于劳动力输出大省。
根据2020年发布的《江西省2019年国民经济和社会发展统计公报》，2019年，江西省农民外出从业人员为908.6万人，比上年增长1.5%。其中，省外务工人数为599万，增长0.6%。
从常住人口城镇化率来看，2019年，江西省城镇化率为57.42%，低于全国60.58%的水平，而户籍人口城镇化率仅为40.7%，与常住人口城镇化率的剪刀差表明，实际选择在江西省落户的人数并不多。
“放开落户限制是为真正促进人口城市化，加快缩小江西省城镇化率与全国城镇化率的差距，与全国相差3.2个百分点，与相邻的中部省份湖北省61%的常住人口城镇化率也有较大差距。”刘晓青向《财经》记者表示。
另一方面，在建设新型城镇化的背景下，江西省亦着眼于推进大南昌都市圈和赣州省域副中心城市等城镇发展，培育江西省发展的增长极。
2021年2月，江西统计局公布了2020年各设区市和直管县的主要经济指标。其中，南昌市GDP为5745.51亿元，排名全省第一，赣州市、九江市GDP分别为3645.20亿元、3240.50亿元，分列二、三位。全省GDP总量约为2.57万亿元。
相较之下，2020年，湖北省全省地区生产总值约为4.34万亿元，省会城市武汉约为1.56万亿元的GDP总量，南昌与武汉差距悬殊，此外，湖北省内GDP分列二、三位的襄阳和宜昌，GDP总量亦均超过4000亿元。
可以注意到，2020年4月，江西省会城市南昌宣布全面放开城镇落户限制。同年11月，经济总量位列全省第二的赣州市也全面取消落户限制。“南昌和赣州先后放开落户限制，目的就是扩大南昌、赣州城区人口规模、加快建设省会和省域副中心城市进程。南昌经济是江西经济的火车头，近年来，南昌市与周边省会的差距在扩大，加快强大南昌都市圈的发展是江西实现高质量跨越式发展的重要举措。”刘晓青向《财经》记者表示。
全面放开落户限制的同时，《意见》着眼于公共服务均等化。
《意见》的依据是2019年12月底中央发布的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（下称《改革意见》）。《改革意见》在劳动力跨区域流动、技能提升、保障机制等方面，首次构建了促进劳动力和人才社会性流动的政策框架。
除了《改革意见》中的规定外，江西省在社保、养老保险转移接续、教育方面作出详细安排。以养老保险为例，常住非户籍人口已参加企业职工基本养老保险，可以按规定跨省或跨地区转移接续，而企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险的参保人员，亦可以按规定在两项保险间转移接续。
《意见》规定，常住人口随迁子女教育被纳入公共财政保障范围，实行就近划片入学政策。常住人口随迁子女同等享受相应的中等职业教育、高中教育和普惠性学前教育资助政策。
此外，《意见》通过档案服务改革，畅通职业转换和流动人员档案管理。文件规定，流动人员人事档案可存放在公共就业服务机构、公共人才服务机构等，存档人员身份不因档案管理服务机构的不同发生改变。
其中，“与单位解除劳动关系的大中专、职业院校、技工院校毕业生，可凭与原单位解除劳动关系证明、新单位调档手续转递档案”的规定，扩大了《改革意见》中限于大中专毕业生的规定，为各类人才畅通了调档渠道，也透露出江西试图留住当地各类院校毕业生的意味。
各省市“抢人大战”还将继续
江西省会吸引多少人口落户还有待观察，但全省放开落户限制无疑将具有一定示范效应。
根据国家统计局发布的《2019年农民工监测调查报告》显示，2019年，外出农民工约为1.74亿人，比2018年增加159万人，其中，中部地区外出农民工人数最多，为6427万人，约60%的农民工跨省外出打工。
“中国现在南北差距在不断扩大，北方省份整体经济发展较为滞后，东北地区人口外流更是严重，因此，放开户籍、提高公共服水平等吸引人口的措施，还会不断推出，‘抢人大战’还将持续。”陈耀对《财经》记者表示。
那么，“抢人大战”对于超大、特大城市是否也会产生影响？经济大省如广东、浙江等是否也有可能全面放开落户限制呢？
“其实学术界早在研究，与国际都市相比，中国超大城市的人口密度是否已到极高的水平。其实很多数据显示，中国目前的城市人口密度，尚未达到很高的程度。其实很多地方都有江西省这样的眼光，尤其是北上广深，从主观来讲，都是希望人口规模能够扩大，但主要的约束在于城市的公共服务能力跟不上。”陈耀对《财经》记者说。
作为超大城市，上海便在新城上想出了办法。3月2日，上海市发布《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，规定到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。
值得注意的是，该文件提出，制定差异化的人口导入和人才引进政策，探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策。
复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远表示，在新城建设中实施差异化的人口和人才政策，一方面可以通过降低居住证和户籍准入的门槛来逐步实现，同时也可以通过与人才相联系的更有激励作用的社会管理和服务来实现，包括住房市场的购买政策、公共住房租赁政策，公共服务配套政策等。
而对于经济强省，全面放开落户限制也有较大阻力。多名学者向《财经》记者表示，广东等经济强省全面放开落户限制的阻力较大，公共服务能力的提升速度还无法匹配人口的增长速度。
“广东是国家经济体量最大的省份，外来常住人口比例在全国排行最高，特别是深圳，该市外来常住人口至少是户籍人口的3倍，如果全面放开户籍限制，政府公共服务能力需要有很大提升，压力较大，还需要一定时间。”陈耀认为。
“现在大家都逐渐意识到，一个城市，人来了，资金也会进来，经济也会随之发展。人口大量流入并不会给城市带来太大负担，公共服务的压力主要还是来自教育和医疗。”上海金融与法律研究院院长傅蔚冈补充道。
